Tipificación de la infracción administrativa – Cathedra Juridica

Prólogo

I

¿Es viable englobar en una misma categoría jurídica a las incontables contravenciones que, sin llegar a la entidad de los delitos, se aplican cotidianamente en temas de tránsito, abastecimiento, consumo, salud pública, orden y moralidad, edificación, aduanas, proyectos sociales, fiscal, bancaria, ambiental y de concesión de servicios públicos, entre otros muchos muchos campos? Y si ello fuera posible desde lo conceptual, ¿es viable entablar principios regulatorios recurrentes? Estas son cuestiones que han gobernado a la inasible categoría de la “infracción administrativa”, sobre la que no pudieron congeniar administrativistas, penalistas y constitucionalistas.

El derecho penal acostumbra resistirse a considerarlas en su especialidad, en general ocupada en los delitos “mayores”; el derecho constitucional acostumbra asumirlas como una manifestación que solo atrae en la medida en que afecte un derecho humano primordial o tergiverse el principio republicano de la división de poderes. Por este motivo, tanto el constitucionalismo como el penalismo sitúan a las infracciones administrativas (en el momento en que las sitúan) en un espacio marginal de su incumbencia, ofertando como criterios regulatorios a los principios en general del derecho o a la analogía.

El derecho administrativo, por su lado, acepta que por valiosísimos que sean los aportes de las otras disciplinas, resultan deficientes para amparar un caleidoscopio de ocasiones que, desde su visión, necesita la conformación de un estatuto propio. El optimismo y la perserverancia de quienes conciben un entorno normativo común es respondido por quienes piensan ―con escepticismo― que un intento similar no sería sino más bien la expresión jurídica de la ideología dominante sobre la relación entre Sociedad y Estado. Con desconfianza, afirman que los principios que se enarbolen para unificar el régimen de las infracciones administrativas serían ―de todos modos― puras disculpas o coartadas (temporarias y variables) destinadas a justificar, según sea la situacion, la actividad de un Estado abstencionista o de un Estado intervencionista.

Y se preguntan, al fin y al cabo, ¿a quién le serviría esta labor de unificación regulatoria? ¿Al Estado, en el sentido de hacer más simple su labor, o al sujeto, en el sentido de resguardar sus derechos?

II

El libro de Andrés Ascárate, que contamos el exitación de prologar, proporciona renovadas respuestas a estas cuestiones, probando que no son los temas los que se agotan sino más bien los autores que los trataron. Ascárate comprende que, alén de la pluralidad que proviene de la casuística, es viable charlar de “la” infracción administrativa en singular, que es requisito seguir en un estatuto regulatorio concreto y que ello va a haber de servirle tanto al Estado como a los individuos.

El creador no funda su convicción en quimeras ni en el nudo voluntarismo; su obra acepta la problemática con rigor científico y versación académica. No tiene que ver con un trabajo de recopilación de lo que otros dijeron, sino más bien de una investigación que dilucida sobre lo que debe hacerse.

La composición del libro de Ascárate responde a la lógica de un trabajo de proposición. Discurre desde lo general hacia lo especial, desde lo analítico hacia lo sintético y desde lo descriptivo hacia lo propositivo, como ha de ser en las proyectos de su clase. Los 2 primeros episodios nos ubican apropiadamente en el tema: el Capítulo I proporciona herramientas teóricas imprescindibles para la entendimiento ontológica de la infracción administrativa; el Capítulo II recrea el enfrentamiento cerca de la especificidad del tema bajo análisis, históricamente disputado entre lo administrativo y lo penal, con la tensión jurídica que se proyecta entre la presunción de legitimidad (a favor del Estado) y la presunción de inocencia (a favor de los particulares); el Capítulo III añade diferentes respuestas que surgen del derecho relacionado, útiles para llenar una composición de rincón actualizada Desde el Capítulo IV, lo que había sido creado desde una visión dominantemente teorética empieza a tener encarnadura en la verdad argentina; el mapeo de las diferentes manifestaciones de la potestad punitiva en el contexto de un Estado federal resulta indispensable para entender la dificultad del inconveniente desde la heterogeneidad de competencias, órganos encargados de aplicarlas, receptores y recursos jurídicos tutelados. El resultado de la investigación en este tópico es inquietante: de veinticinco categorías de sanciones de todo género ajustables por el Estado que tienen la posibilidad de extraerse de la normativa vigente, solo un puñado de ellas ―tres, quizás 4― tienen un régimen penal, con las seguridades que ello supone en concepto de legalidad, tipicidad y garantía del derecho de defensa.

La mayor parte de las infracciones, aquellas en las que se puede incurrir todos los días, las mucho más usuales, las que se vinculan de modo directo con la vida diaria de la gente, carecen de un régimen sistemático, unificado y exacto que dé previsibilidad a la población.

Desde el Capítulo V hasta el Capítulo XI Ascárate se interna en el tema para retomar el interrogante inicial y también procurar responderla:

¿Es viable integrar al caleidoscopio infraccional en un único envase? Y lo mucho más complejo: ¿Es viable detallar principios regulatorios, interpretativos y aplicativos que satisfagan por igual las pretensiones comunitarias expresadas por el Estado y los derechos particulares de los ciudadanos?

Con la intención de alllanar el sendero, teniendo como referencia ineludible a la Constitución Nacional y basándose en doctrina y jurisprudencia local, extranjera y también en todo el mundo ―con las que a veces acuerda y en otras discrepa―, el creador se pregunta cuáles de las fuentes regulatorias reconocidas al Poder Ejecutivo son válidas para entrenar la potestad infraccional administrativa. El análisis lo transporta a contestar que la regla sancionatoria no puede proceder de un reglamento autónomo ni de un decreto de necesidad y urgencia, ya que en caso contrario padecería un menoscabo irreparable el sistema institucional (por vulneración del principio de división de poderes) y las libertades particulares (por violación del principio de legalidad).

En lo que se refiere a la posibilidad en que la colaboración regulatoria del Poder Ejecutivo, fundamentada en una autorización legislativa, puede ejercitarse en la materia, Ascárate desecha ―por inconstitucionales― las hipótesis en las que: i) la ley almacena silencio sobre la oportunidad de utilizar sanciones y no asigna rivalidad sancionatoria al órgano administrativo; ii) la ley asigna rivalidad sancionatoria al órgano administrativo pero no prevé las formas de proceder punibles (excluyendo la temática referida a cuestiones internas o disciplinarias del poder gestor), y iii) la ley no aclara el género de sanciones administrativas ajustables.

Como es propio de los trabajos premeditados a trascender la coyuntura, el de Ascárate no se limita únicamente a sugerir claridad conceptual y precisión terminológica. El creador considera indispensable en la materia que examina que los actores del derecho no pierdan de vista el aspecto de la previsibilidad, que sobrepasa al derecho positivo stricto sensu para cubrir la disponibilidad lingüística y comunicacional. Es en especial importante el papel que el creador le da a la necesidad de que la presunción del conocimiento de un obrar disvalioso se acerque lo máximo viable a la verdad, en el sentido en que el hombre y la mujer recurrentes logren no solo comprender intelectivamente, sino más bien, en lo fundamental, entender actitudinalmente lo tolerado y lo contraindicado en oposición al Estado. Es este un aspecto indispensable para acortar la brecha que cotidianamente se interpone entre el accionar de un Estado multirregulador y una ciudadanía agobiada por obligaciones que se aúnan, se cambian,se actualizan y se derogan cotidianamente.

III

El trabajo que prologamos va a haber de abrir nuevos debates, como ―a título de ejemplo― el que encarará a quienes ofrecen que la temática de la infracción administrativa sea regulada uniformemente por el Congreso de la Nación, en los términos del primer parágrafo del art. 14 de nuestra Constitución (ya que se trataría de reglamentar el ejercicio de los derechos particulares), para ofrecer la seguridad jurídica de la que el día de hoy carece, versus esos que estiman que la uniformidad buscada, por tratarse de cuestión administrativa propia del derecho público local, solo va a poder concretarse en un inicio a nivel de cada provincia y la Localidad Autónoma de Buenos Aires, acorde lo preparado por los arts. 121 y 129 de la Ley Primordial. Entre semejantes extremos, probablemente se abra paso un sendero intermedio, de concertación, que busque los acuerdos precisos a fin de que la uniformidad sea procurada inductivamente, desde las jurisdicciones hacia el nivel general. O quizás se intente el sendero de los capitales mínimos nacionales y los capitales complementarios jurisdiccionales, como sucede en la materia medioambiental, con arreglo al art. 41 de la Constitución. Pero todo lo mencionado, que refiere a de qué forma llevar a cabo el régimen de la infracción administrativa, va a venir tras la definición substantiva sobre la que la obra de Ascárate nos alumbra.

Al fin y al cabo, esta época de la temática, la rigurosidad de su régimen y la sensatez de sus conclusiones dejan augurar al libro que prologamos el lugar guardado a las proyectos de referencia doctrinaria en un tema que, con su intransferible especificidad, no ya no es un nuevo capítulo en el tradicional enfrentamiento (y combate) entre autoridad y independencia.

Horacio Rosatti

Localidad de Santa Fe, cuna de la Constitución Nacional, invierno de 2019.

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