Prólogo del Dr. Sergio Angosto:
Me ha conferido Patricia Elizalde el honor y el exitación de enseñar su trabajo. Me constan las características expertos y personales de la autora, por haberlas podido constatar cotidianamente durante la mayoría del año 2010. La he visto trabajar con dedicación, eficacia y solvencia regulando los sacrificios del personal de las vocalías de la Salón III de la Cámara Penal, Contravencional y de Faltas, de la que es asesora, amalgamando los criterios de los votos de sus pertenecientes en las sentencias y enriqueciendo con su actualizado y profundo conocimiento de la jurisprudencia y de la doctrina enfocada los proyectos propios y los extraños, que ha contribuido a progresar con sus acertadas visualizaciones. Últimamente se ha recibido el pedido que he cursado a fin de que colaborase con la vocalía a mi cargo, lo que permitió consolidar mi conveniente opinión sobre sus méritos.
Con semejantes antecedentes, en el momento en que se me confió la lectura de su proposición doctoral, la enfrenté con esperanzas convenientes respecto de la calidad del producto cuya presentación me era confiada. Debo aceptar que fuí asombrado, aún siendo ilusionado, por la increíble calidad del trabajo creado por la doctora Elizalde y por la hondura de la investigación y meditación que la sosten.
Puedo asegurar sin miedo a fallo que la obra Teoría Sistémica del Derecho Contravencional, de Patricia Elizalde, es el análisis mucho más completo escrito sobre el tema en este país y que va a ayudar a una app de sus reglas, que cotidianamente definen las peculiaridades de la sociedad de la cual formamos parte, ajustada a los postulados constitucionales o, lo que es exactamente lo mismo, a un programa político de vigencia plena de los derechos humanos.
Como bien apunta la autora, la discusión relativa a la naturaleza de estas reglas, si de ontología diversa de las penales o solo diferentes en el quantum de la sanción que acarrean, tiene secuelas prácticas en temas de garantías constitucionales que, como con acierto señala, no han de ser inferiores que frente a los injustos mucho más graves.
La original visión con la que examina el tema, desde la teoría sistémica, le deja sobrepasar el problema en el que está atascada la cuestión relativa a la naturaleza jurídica del derecho contravencional: quienes postularon la presencia de diferencias ontológicas no consiguen sobrepasar los embates de quienes no ven en la composición de las clases penales, estos preceptos que describen una conducta cuya concreción se asocia a una sanción, nada distinto de la composición de los modelos contravencionales. A eso que se aúna que las dos reglas, penales y contravencionales, procuran proteger recursos jurídicos. En ocasiones exactamente los mismos, además de esto. Y la gravedad de la sanción a veces es menor en ciertos delitos que en varias contravenciones. Achicada la diferencia a la gravedad de la consecuencia en la mayor parte de las situaciones, hace aparición como únicamente discrecional la resolución del legislador de tratar cierta conducta bajo uno u otro régimen. La autora, después de un esforzado avance, ofrece reglas para definir este arbitrio.
No es un aporte menor en una localidad cuyos vecinos se vieron y se ven aún castigados por conocidos abusos fruto del inapropiado avance del federalismo en este país. A eso que asimismo se ha sumado la ineficiencia de sus autoridades autonómicas para llevar a cabo las reformas que les fueron encomendadas en esta materia.
Una iniquidad atribuible, a mi juicio, a los dos componentes, es que los llamados edictos de policía» constituyeran la legislación contravencional de Buenos Aires a lo largo de prácticamente todo el siglo XX, más allá de ser declarada su inconstitucionalidad por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en 1957.
Ello se debió a que, primero, habían sido ratificados por las autoridades de hecho aun antes de emitido el fallo, presente se conoció la opinión del procurador general, en pretendido acatamiento a la que convocaron a una comisión articulista de un Código Contravencional para la Localidad de Buenos Aires, legislación que no logró sancionar el Congreso de la Nación a lo largo de los próximos 40 años, los últimos en que se desempeñó como legislatura local de la región. Claro, descontados los periodos de las últimas dictaduras. Si bien dictó reglas contravencionales en temas de crueldad en espectáculos de deportes, el Congreso de la Nación prosiguió atribuyendo rivalidad para juzgarlas al jefe de la Policía Federal, situación que se sostuvo mientras que fue legislatura local de esta localidad.
Sancionada por la reforma constitucional de 1994 la autonomía de Buenos Aires, en su art. 129 la rivalidad como legislatura local del Congreso de la Nación cesó de pleno derecho el 26 de octubre de 1997, en el momento en que se formaron los poderes surgidos del régimen de autonomía, de acuerdo lo previó la predisposición transitoria décimo quinta de la Constitución Nacional.
Pero tampoco las autoridades autonómicas trataron mejor en esta materia a los vecinos de la región. Permítaseme comunicarlo:
La Constitución de la Localidad Autónoma de Buenos Aires del 1º de octubre de 1996 confió al primer jefe de gobierno el cese inmediato del enjuiciamiento de los edictos de policía por la parte del jefe de la Policía Federal, diseñando una reforma progresiva que entendía, primeramente, la designación de jueces contravencionales en comisión, que asumirían el juzgamiento de los edictos de policía.
El control de constitucionalidad que siempre harían sobre sus cuestionadas disposiciones serviría de inspiración a la legislatura al tratar el código contravencional y de faltas que debía dictar de acuerdo su art. 81, inc. 2º.
De hecho, la cláusula transitoria duodécima de la Constitución de la Localidad facultó a nuestro primer jefe de gobierno, don Fernando de la Rúa, a constituir el fuero Contravencional y de Faltas creando los tribunales que resulten precisos y designando en comisión a los jueces propios.
La constitución del fuero Contravencional y de Faltas importaría, además de esto, la cesación de la cuestionada Justicia Municipal de Faltas, construída por la regla de hecho 19.987, cuyas causas atentos debía asumir. Asimismo le confió al jefe de gobierno dictar, a través de decreto de necesidad y urgencia, las reglas de organización y trámite primordiales para el desempeño del fuero contravencional y de faltas.
Entonces se establecía que la primera legislatura autonómica sancionaría en los tres meses de constituida un código contravencional que tenga dentro las disposiciones de fondo en la materia, reemplazando de esta manera los injuriados edictos de policía, y las procesales contravencionales y de faltas.
Sancionado ese código o vencido el período fijado, que se declaró improrrogable, todas y cada una de las reglas contravencionales, léase edictos de policía, van a quedar derogadas (acorde cláusula transitoria duodécima, punto 1, inc. b, punto 2 y punto 5, último parágrafo, de la Constitución de la Localidad).
No fue lo que ocurrió. Fernando De la Rúa, nuestro primer jefe de gobierno, prefirió que los vecinos de la región continuaran siendo juzgados por el jefe de la Policía Federal por app de los injuriados «edictos de policía», rivalidad a la que la ley de crueldad en espectáculos de deportes -cuya sanción propiciara como legislador nacional, debemos recordar-había sumado las contravenciones por ella construída.
Para entonces la humillación del trámite contravencional aplicado por la Policía Federal era total, ya que se limitaba a parar cautelarmente a los supuestos sospechosos, demorarlos cuanto podía sin que alcanzaran a oponer elementos de habeas corpus y después los excarcelaba. A lo largo del año 1997 la Policía Federal argentina detuvo por imputar la infracción a «edictos de policía» a mucho más de cien.000 personas. Pero no dictó u suprimió avisar sentencia condenatoria alguna, lo que le dejaba sortear todo control jurisdiccional, ya que se limitaba a parar cautelarmente y a «excarcelar» a los encausados en el momento en que lo consideraba oportuno, por poner un ejemplo, en las 24 hs. si era un día hábil, en las 48 o 72 hs. si se tenía la calma que daba un fin de semana o feriado que, por ley no redactada, limitaba las opciones de los detenidos de conseguir patrocinio letrado o, aun, de interponer un habeas corpus.
De la Rúa ha podido eludir esta situación desde el 1º de octubre de 1996, en el momento en que entró en vigencia la Constitución autonómica de la región. Pero recién el 13 de marzo de 1998 designó, a través de el decreto 268/98, a los primeros camaristas en lo Contravencional y de Faltas en comisión, forzado por la supresión de los «edictos de policía» y demás reglas contravencionales que importó la aprobación, el 9 de marzo de 1998, del Código de Convivencia aprobado por la ley diez de la región. En el mes de noviembre del mismo año, aún mucho más de manera tardía, designó a los pertenecientes de una segunda salón y a los primeros 4 jueces en lo Contravencional y de Faltas.
La legislatura, por su lado, tampoco ha cumplido su cometido constitucional, a mi juicio, ya que si bien sancionó oportunamente un muy correspondiente Código de Convivencia a través de la ley diez, primera intervención que le demandaba el cronograma constitucional en esta materia, desobedeció lisa y llanamente la obligación constitucional de jurisdiccionalizar el juzgamiento administrativo de las faltas municipales.
De hecho, a pesar del claro artículo del art. 81 inc. 2 que le impone dictar un único código contravencional y de faltas, la legislatura optó por hacer una instancia administrativa para la imposición de las sanciones por faltas, donde no se ha pensado defensa oficial ni consejos legal gratis alguno y que, en los hechos, desnaturalizó el sentido de la composición jurisdiccional que siguiendo las pautas constitucionales se proyectó y había aprobado la ley 7, que entendía 40 y ocho juzgados contravencionales y de faltas de primera instancia y 4 salas con tres vocales en la respectiva cámara, autorizando la predisposición complementaria y transitoria tercera a integrar «pausadamente según las pretensiones de servicio» con solo treinta jueces y 2 salas a este fuero. Pero esta cuestión, que no ha de ser olvidada, no es el objeto del estudio que prologo.
En frente de este panorama, el ahínco dedicado por la autora a fijar criterios que dejen una hermenéutica correcta de las reglas contravencionales va a ayudar a utilizar racionalmente el derecho contravencional que, lo merezcamos o no, hemos logrado en estos primeros tres quinquenios de esforzada construcción de la autonomía, los porteños.
Descripción:
Estado de hoy de la cuestión. El derecho administrativo y la contravención. El derecho penal y la contravención. Una clasificación inválida. Análisis sistémico. Análisis de la contravención a la luz de la teoría de sistemas. Introducción a la teoría de sistemas. Sistema contravencional. Desenlaces de análisis de las contravenciones a la luz de la teoría de sistemas. Proposición sistémica del derecho contravencional. La proposición sistémica-activa. El código contravencional. Jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia. Datos estadísticos. Conclusiones en relación al tû-tû. Anexo. Apéndice legislativo.»